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分析 | 赛迪顾问发布中国城市财力评级研究报告

为应对新冠肺炎疫情和世界经济不确定性的影响、顺利完成2020年的“六稳”“六保”任务,2020年的政府工作报告中特别指出要扩大有效投资,重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。
发布时间:2020-07-14 09:20        来源:赛迪顾问        作者:刘广钦

为应对新冠肺炎疫情和世界经济不确定性的影响、顺利完成2020年的“六稳”“六保”任务,2020年的政府工作报告中特别指出要扩大有效投资,重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。作为“两新一重”建设的主体,地方政府的财政实力决定了“两新一重”建设方向和规模。全面分析我国城市财政实力的整体情况以及各个城市的财力水平是指导推进全国“两新一重”顺利建设的关键。近日,赛迪顾问股份有限公司发布了《2019-2020年中国城市财力评级研究年度报告》从地方城市的经济实力、综合财力、债务风险和可持续发展四个维度,构建了城市财力评价指标体系,对我国主要地级城市的财力水平进行评价。

需要特别说明的是,综合考虑城市的行政级别以及城市数据搜集的全面性,赛迪顾问的评级对象不包含直辖市,仅对我国293个地级市中的164个进行评价。

一、地方政府纷纷重视自身政府信用建设

党的十九大报告作出明确判断,我国经济已由高速增长阶段,转向高质量发展阶段。城市的发展也逐步由追求GDP数字的增长,转变为城市综合实力的发展。营商环境优化成为新时代发展城市经济的一大抓手。而城市信用建设是营商环境优化的组成部分,不仅可以使得城市间的竞争获得优势,同时可以根据信用体系建设,优化城市管理方式,降低城市管理成本,提升管理质量,更可以发展“信用+”产业,提升城市综合实力。

对政府财力进行评级,最直接的作用就是反映政府信用的水平,评级高的政府拥有较好的政府信用。经济规模大而且财力强的地方政府,其信用评级较高,可以直接获得进入资本市场融资的机会,而财力较弱的地方政府发生地方政府债务违约的可能性更大,市场会自动作出选择。地方政府信用是城市建设的无形资本和特殊资源。通过城市财力评级,加强城市信用建设,不仅有利于提升城市形象和治理水平,而且可以激发城市发展活力、完善城市综合服务功能,是优化城市营商环境、增强综合竞争力的重要途径。

二、科学的城市财力评级指标体系是准确评估的前提

图1 城市财力评级指标体系

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城市财力评级指标体系主要包括经济实力、综合财力、债务风险、可持续发展4大一级指标,每个一级指标包含3个二级指标,共同构成包含GDP、常住人口、人均GDP、GDP增速、公共财政预算收入、公共财政预算收入(占财政总收入)比重、财政总收入(公共财政预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入)、公共财政预算收入增速、负债率、负债率、债务限额使用率、债务余额增速等12指标的综合性评级指标体系,以从全方位、多角度全面评估城市财力水平。

三、我国城市财力水平区域差异较大

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按照城市评级指标体系,通过对相关数据的分析和比较,对每个一级指标分别计算评价城市,评价结果分别对应为A、B、C。通过三大一级指标的汇总,得出城市的综合评级,共分为AAAA、AAA、AA、A、B和C六个等级。这样的评级有别于传统财力评级的分类标准,能够更加直观的了解到城市财力中的短板和不足,以利于城市明确未来的提升重点。根据评价结果,我国城市财力评级结果如下表所示:

表1 2019-2020年城市财力评级表

从总体情况看,我国大部分城市存在一定的短板,特别是在债务方面,仍有较大风险,需要进一步关注。综合衡量经济实力、综合财力、债务风险、可持续发展四方面因素,有5%的城市表现优秀,四方面均取得了A级的评价;12%的城市在城市财力评级四个方面中存在一方面存在短板,三方面取得了A级的评价;13%的城市两个方面表现优秀,两个方面取得了AA级的评价;32%的城市只有一个方面的评价取得了A级,24%的城市在两个方面存在较为明显的短板,19%的城市在财力评价四大维度均存在较为明显的短板,需要重点关注。

四、地方政府应加强政府信用建设

1.稳步提升内生实力

提升财力水平最根本的是提升自身的经济实力、综合能力,各个城市应当树立新发展理念,平衡增量和高质量之间的关系,以增量为高质量发展创造空间和条件,以高质量发展为增量释放新的潜力,推进城市经济高质量发展,实现可持续。从产业角度来说,各个城市应当抓住新一轮产业变革和科技革命的机遇,围绕存量和增量做足文章,将发展重点聚焦在先进制造业等实体经济上来,加快转变经济发展方式,加大对传统优势产业提升改造,瞄准产业链高端,延伸产业链条。大力培育战略性新兴产业,持续加大投入,集聚创新要素,以消费和服务为未来发展方向,依托新技术推动产业转型升级,实现新旧动能接续转换。

2.适度控制债务规模

各个城市应当通过有力的手段将债务规模控制在一定的范围内。一般来讲,适度、合理的债务有利于经济发展,但债务率过高则会对经济增长与金融稳定带来负面影响,因此各地应将债务规模控制在适度的范围内。首先应当通过现代会计工具对政府所有资产进行核算,同时通过严格的检查、审计、督察等手段彻底摸清政府债务的底数,掌握家底。其次,严格按照国家确定的政府债务限额范围内进行发债,将债务额度与地方收入挂钩,将政府债务纳入预算管理,发挥各级人大对预算的监督作用。“开正门,堵旁门”,对政府类平台公司要加强清理,严格控制增量,减少存量。

3.合理优化债务结构

债务结构的优化是一个系统的过程。从时间角度看,要减少短期债务比重,增加中长期债务比重。针对财政较为宽裕的地区,可以通过安排财政资金予以偿还短期债务,通过财政资金的使用为债务留出空间;针对当期财政紧张的地区,可以通过债务置换、债务展期、债务重组、借新还旧的方式增加中长期债务比例,优化债务结构,减轻当期地方政府债务负担。从债券类型看,应减少一般债务比重,增加专项债务比重。不同于一般债券,专项债券具有固定的投资方向和投资项目,偿还途径以项目建成后取得的收入作为保证,有稳定的偿债来源,特别是对具有固定收益的公益性项目,可以尝试以专项债券的形式进行融资,以无风险资产替代有风险(特别是隐性债务等)资产,优化债务结构,降低债务风险。

4.主动增加信息披露

各级政府应当严格按照最新的《地方政府债务信息公开办法(试行)》的有关要求增加信息披露力度,提升政府信息的透明度,更大程度地降低不确定性,使市场了解到地方政府实现其财政承诺的能力,增加公众的信任感。同时制定政府性债务风险应急处置预案,明确划分政府性债务风险等级,分类制定应急处置措施,防范系统性和区域性风险,定期公布各地区政府债务风险评估报告,助力市场准确识别风险。探索政府综合财务报告制度,编制综合财务报告,全面反映地方政府整体财务状况和运行状况,以便今后有针对性地制定债务风险防范化解措施。探索建立全国统一信息披露平台,统一统计口径,保证数据来源,建立信息定期披露机制,确保信息的可靠性和及时性。

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