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赛迪观点:专项债支持新基建需突破三大瓶颈

为应对疫情冲击和鼓励有效投资,2020年《政府工作报告》明确提出,今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,将“两新一重”作为建设重点。
发布时间:2020-09-16 09:19        来源:赛迪智库        作者:孟凡达 张淑翠 关兵

为应对疫情冲击和鼓励有效投资,2020年《政府工作报告》明确提出,今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,将“两新一重”作为建设重点。专项债券支持新基建有望激发经济、环境、产业三重红利,被寄予厚望。但从实际执行看,专项债券对新基建支持力度严重不足,亟待突破项目选择、行业壁垒、体制机制三大瓶颈。赛迪研究院工业经济研究所认为,应创新新基建项目运营模式,优化地方政府专项债券管理制度,做好新基建项目统筹和软环境打造,实现调结构、增后劲的政策预期。

01、专项债支持新基建的响应低于预期投资,难以有效发挥“三重红利”效应

专项债券,也称为专项债,作为地方政府债券的一种,是为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。

今年以来,为应对新冠肺炎疫情对经济社会发展带来的冲击,我国实施积极的财政政策,鼓励地方政府发行专项债券支持新基建。

2020年4月初,财政部在国务院联防联控机制举办的新闻发布会上提出,地方政府专项债券将用于“加快建设5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施”。

5月22日,2020年《政府工作报告》将加强新基建纳入“两新一重”支持重点,提出要“发展新一代信息网络,拓展5G应用,建设数据中心,增加充电桩、换电站等设施”。

从实际执行看,专项债对新基建项目的响应程度较低。2020年1-5月,地方政府专项债券累计发行规模达2.26万亿,已完成全年专项债发行计划的60%。专项债券的项目结构发生重大调整,此前占比较小的收费公路、轨道交通等交通基建类项目占主体;医疗卫生类项目、供能供水等市政类项目、产业园区基建类项目占比大幅提高;原本占比较大的土地储备相关项目大幅压缩,部分土地收储项目纳入产业园区基建配套板块下募资。

总体看,债券募资项目中新基建项目较少、规模较小,专项债对新基建项目响应程度较低。尤其是2020年4-5月以来,在中央已明确专项债支持新基建的政策导向下,5G、数据中心等新基建项目仍然较少。

其中,仅有广西、安徽、福建、山东等地涉及数据中心项目,债券募集金额7亿元;债券项目披露信息中未见5G通讯基站、工业互联网等新基建相关投资建设内容;其他10余个所谓5G、大数据产业园项目,实质是地方产业园区道路、给排水、供电、照明、绿化等配套基建项目。

从目前披露的信息看,4-5月各省市新基建项目投资额远低于地方政府专项债券发行总规模1.15万亿元。

专项债如能充分支持新基建,将有望激发“三重红利”。

一是经济复苏红利

综合各地的投资计划,目前我国新基建规模估算已高达30多万亿元。以新基建为抓手有望引发新一轮有效投资,促使大数据、云计算等数字经济技术快速发展,补短板、增长板、固底板、扩内需,拉动经济链条产生连锁反应,疏通国内国际双循环“堵点”,提振经济活力,成为应对疫情冲击的有效刺激举措。

二是基建环境红利

新基建将补足传统基础设施短板,为以数字经济为代表的新产品、新业态、新模式营造良好的基础环境,有助于调结构增后劲。

三是产业发展红利

新基建有望拉动国内集成电路、传感器、智能终端等产业市场需求,在安全自主可控的导向下,海量应用将加速相关产品迭代升级,重点优化电子信息产业的创新生态与市场生态。但在实际执行中,专项债对新基建的有效投资明显不足,上述“三重红利”难以有效发挥。

02、专项债支持新基建的三大瓶颈

新基建要实现对经济社会赋能,需进一步强化信息传输网络、数据采集网络等基础领域,加速5G基站、物联网传感器等终端基建布局。目前看,专项债对上述新型基础设施领域投入不足,主要面临项目选择、行业壁垒、体制机制三大瓶颈。

项目选择瓶颈

从地方政府专项债券相关实践看,所选募资项目通常应具有明确的经营模式与稳定的偿债来源,比如土地出让收入支撑土地储备项目,车辆通行收入支撑收费公路项目,厂房租赁等收入支撑产业园区等项目。

目前,在新基建相关项目中,只有充电桩建设项目相对较多,并通常作为停车场建设、道路交通建设项目的部分内容。比如,在2020年宁波市政府专项债券(六期)奉化城区停车场及智能管理系统建设项目中,安排新建公共充电桩1920个,设停车位260个,项目以充电桩收入、停车费收入等作为偿债支撑。

而工业互联网、物联网、人工智能等项目虽然拥有巨大的市场潜力,但由于缺乏符合专项债要求的项目模式、可预期的项目收入来源不足、代表性的示范项目匮乏等问题,地方政府专项债券在新基建领域的投资潜力远未释放。

行业壁垒瓶颈

目前,5G通讯相关基础设施投建主要依靠移动、联通、电信三大运营商推进,从地方政府专项债券项目信息披露情况看,尚无项目参与投资5G通讯基站建设。但将5G基站地块的出租收入作为收入来源的项目却时有出现。

例如,2020年粤港澳大湾区新基建专项债券(一期、二期)的江门国家高新区先进制造业园区、新材料产业园区基础设施配套项目,2020年河北省京津冀协同发展专项债券(一期、二期)的北京大兴国际机场临空经济区(廊坊)航空物流园区、科技创新园区基础建设项目,均将5G基站站点出租收入纳入项目预期收入来源,但由于缺乏5G运营商的充分参与,这些基站站点数量、布局、租金等估算较为粗糙,预期收益有待进一步评估。

目前,地方政府专项债券发行利率多在2.5%-4%区间,融资成本低于银行信贷,但由于缺乏可供借鉴的合作模式,导致其他企业难以参与5G建设。

体制机制瓶颈

目前,物联网、大数据等新基建领域已培育出一批较为成熟的服务供应商,在环保、安全等领域形成较为稳定成熟的运营模式。

以物联网企业佳华科技为例,该公司为地方政府提供环保监控服务,由企业投资布局传感器等物联网基础设施,政府以按年付费的形式采购相关大数据服务,形成一批如“通州雪亮”等具有推广示范作用的项目。

但由于地方政府专项债券通常纳入政府性基金预算管理,传统的土地收储、收费公路、市政基建等项目是通过土地出让、收费等方式,从获取土地或享受服务的第三方机构或个人取得偿债收入;而地方政府购买环保、安全等服务通常来源于一般公共预算,地方政府作为服务的支付方,没有明确的第三方收入用于偿债,与传统专项债项目的偿债机制存在显著差异。

究其原因,主要在于财政预算体制机制滞后,尚未建立起适用于新基建项目的地方政府专项债券管理制度。

03、几点建议

创新新基建项目运营模式,优化地方政府专项债券管理制度,突破专项债支持新基建的瓶颈。

一是创新5G通讯基站等新基建项目的政企合作模式,探索设备租赁以及PPP相关模式等多种合作途径,构建合理的收入分配机制,引导地方政府专项债券资金、社会资本参与5G通讯基站等新基建项目建设。

二是强化专项债支持新基建的顶层设计,促进中央部委、地方政府、企业间沟通协调,建设一批专项债新基建示范项目,形成可推广、可复制的项目模式与建设经验。

三是优化地方政府专项债券管理制度,探索政府使用专项债资金购买智慧环保、智慧城市等大数据、物联网服务的相关预算制度调整,理顺一般公共预算与政府性基金预算的关系,并构建相应的风险防控机制。

强化政府在新基建中的统筹作用,发挥政府在大数据、人工智能应用方面的引领示范作用,提升政府信息化治理能力。

一是强化政府在新基建领域的引领示范作用。政府具有其他经济社会主体无可比拟的信息优势,可通过政府购买服务、地方政府专项债券投资等形式,利用大数据、物联网、人工智能企业的相关技术能力与业务经验,加快传感器等数据采集终端布局,挖掘行业、区域数据。

二是强化中央层面对信息化治理的统筹,依托优势企业解决各地区、各行业平台数据的对接技术瓶颈,打通区域间、行业间的数据壁垒,破除“数据孤岛”。

三是加强地方政府间新基建项目建设的统筹协调。以数据中心为例,该类基础设施的服务辐射能力较强。对佳华科技的调研结果表明,该企业在太原投建的数据中心,可支持其在全国多地的智慧环保大数据业务,具有多地共用、远程共用特征。地方政府专项债券投资该类新基建应注重各地项目统筹,避免重复建设造成产业资源浪费。

加强数据资产及服务的相关立法和标准制定工作,做好数字经济等新基建应用的配套软环境建设。

一是加快推动数据信息安全等相关领域的立法工作,明确数据收集、使用的主体与权限,完善数据安全监管体系和数据安全监测预警、应急处置机制,切实保障国家、企业和个人数据及信息安全。

二是强化无人车、无人机、智能网联汽车、工业互联网等新产品、新业态、新模式的相关法律法规、标准体系保障,推动相关创新业态法治化、规范化,在强化新基建硬件的同时,做好数字经济等新业态的配套软环境建设。

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